慈善，公权力抑或公民权利？——关于“中国慈善事业发展”的讨论（2）
2009年12月23日 来源：中国社会报

    公权力是为维护和增进公益而设的权力，一般是公共权力机关所拥有的；公民权利是为公民所拥有、为政府所保障的合法权利，在现代民主国家被分为四类：即法律权利、政治权利、社会权利和参与权利。慈善行为属于哪种权利，在我们这个国度中如何定位，成为我们这次讨论的又一个主题。

    自11月26日本报开展关于“中国慈善事业发展”的讨论以来，许多读者给予极大关注，社会各界学者及慈善工作者参与尤为积极，本报在此表示衷心的感谢并请读者继续关注和参与。

民间慈善：花钱的权力要落在民间

贾西津  清华大学公共管理学院副教授

    什么是“政府”？有一个很简单的划分：依靠税收运作的机构。所以很多国家公立学校的教师，造币场等国家开办机构的工作人员，都视为“公务员”-- 吃财政饭的人。

    从资金的角度看待政府与民间事务会简单许多。一个社会实现公共利益，有两种资源：一种是强制性资源，即税收；另一种是志愿性资源，即慈善资源。相应地实现公共利益的方式，税收资源、政府花，提供的是公共服务和公共福利；志愿资源、志愿组织花，是典型的民间慈善的方式。近年来国际上兴起另一种趋势，即税收的钱、志愿部门花，称为公共服务购买，政府从“划船”向“掌舵”后退一步，更强调了多元主体的共同治理。除此之外的第四种可能，就是志愿资源、政府花，换言之，将社会组织作为补充税收资源的资金吸纳途径，这是中国早期很多大型社会组织产生的动因，也是至今很多社会组织运作的逻辑，“社会捐赠款回流政府”同样是这个思路当中的一种表现。

    很多人认为，资源汇入政府的公共福利还是志愿慈善，反正都是实现公共利益，谁做有何不同，政府比社会组织可能还更有效、更可信。这其实不了解社会组织的功能意义。社会组织在实现公共利益中的特殊价值，在于它能够提供与政府部门所不同的运作机制，比如多元、参与、自治等价值所在，它的意义在于它的“花钱”方式。政府需要更多的资源提供公共服务怎么办？提高税收。这样才能以看得见的资源来源提供看得见的服务。

    政府改革中，“费”被逐渐取消。为什么？因为“费”的资源来得不明白。那么政府做慈善，用志愿资源提供公共服务，问题在哪里？同样是资源来得不明白。政企分开、政事分开、政社分开，都是为了让各自的运作机制明白。明白了才谈得上改进，谈得上发展。

    政府做慈善的表现是什么呢？一种是政府直接或者间接接受捐赠款，使得志愿资源成为政府使用的一部分；另一种是政府为社会组织决策，使得社会组织成为实现政府意图的一种途径。后者是很多社会组织不得不被戴上“官办”帽子的原因。

    民间慈善怎么做？目前民间的资源来源已经获得越来越多的重视，志愿参与、志愿捐赠、“官办”组织不用财政资金的改革，均有进展。现在应该反过头来，关注资源的“出口”，或者说“花钱”的权力与机制。慈善资源使用的主体是不是社会组织？这些组织是不是有独立的治理和决策机制，从而能行使资源使用的决定权并为之负责？公众是不是知情和监督？

    “花钱”的权力落在民间，是民间慈善发展的基本问题。“慈善”的概念就是“民间慈善”，政府不是“慈善”的主体之一。

慈善事业发展的政社界限

  杨团 中国社会科学院政策研究中心副主任

    我参与慈善事业整整15年了。作为中华慈善总会的首任常务副秘书长，我见证中国慈善事业一路走来不断创新、不断积累和翻天覆地的变化。

    回顾当代中国慈善事业的发展，其重要的拐点来自党的十六届四中全会。2004年的这次会议明确指出，要“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”。之后，在2005年3月的全国“两会”上，《政府工作报告》第一次里写进了“支持慈善事业发展”。2007年10月，党的十七大报告提出“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。”

    中央文件将慈善正式纳入社会保障制度的补充，是给慈善事业进行的社会定位。慈善事业的发展与这样的定位是直接相关的。

中国慈善事业发展中出现的几次争论

    第一个争论的焦点来自沿海省份自2006开始的慈善风暴。这与如何理解十六届四中全会精神相关。中央文件发布之后，富裕地区的政府直接出面向企业向社会募集慈善资源。有很多企业响应了政府的号召，使得一些地方的慈善会在短短数月中募集善款过亿元，而且这种效应传播很快，被社会惊呼掀起了一场慈善风暴，

    第二，由中央政府部门举办全国慈善大会，颁发慈善的政府最高奖。

    第三，由政府或者准政府部门直接大规模招募志愿者，高达几十万、几百万的规模。

    第四，“5·12”抗震的社会公众捐款中，某些对口支援的省份直接将其捐款算在中央规定的该省必须出具的5%财政收入之内，还有一部分捐款进入政府的统筹管理，因而不透明不公开。

    对于这四种现象，有人说好得很，表现出我们的政府真正重视慈善事业了，只有政府重视慈善才能有大发展的可能，才能有秩序和有效益。

    也有人说，这个方向不对头。

    还有人说，这是中国社会发展的初级阶段的必然现象，只要未来社会发展了，慈善组织能力提高了，政府就会放权了，以后会逐步好起来的。

    三种说法立场不同，标准不同，根据也不同。

    归根结底，这是政府与民间，国家与社会，公权力与公民权利之间的界限不清的问题。

我对于慈善事业发展中公权力与公民权利界限的认识

    在当代，慈善事业从分散的、个体之间的自发的友爱走向一种群体性的、组织化的、自觉的慈善行动。特别是汶川大地震紧急救援中，上百万的志愿者，成百上千的企业和非营利组织自发地涌入地震灾区参与救灾。这是公民意识的上升，是公民权利的体现。公民权利意味着什么？意味着平等和自由选择，公民与公民之间形成怎样的关系，要不要做成一个组合，去完成他们认同的目标，这是他们自己的公民权利，需要他们之间的平等的讨论。当然，公民要组织起来就需要一定的规则、一定的框架，一定的评价体系、激励机制，有了这样的需求，于是才出现了公权力。公权力搭建了法律体系，法律体系就是适应公民这种需要的供给。公权力是保护慈善事业的，保护公民自我选择的自由，组织起来的权利。

    民国初年的大思想家严复写过《天演论》。当时有人问他，请你概括一下西方法律到底讲的是什么？他说，就是群己权界。划清群己的界限，就是要廓清私权与公权的关系，也是公权力与公民权利的关系，以及两两组合的相互关系。

    慈善事业是公民和公民自我团结起来，互相友爱帮助的一个事业，个人与个人、个人与慈善组织、慈善组织与慈善组织之间属于公民权利之间的关系。政府作为公权力的主体，与作为个人或者慈善组织这类公民权利之间的关系如何处理，是当下慈善事业能否得到进一步发展的最重要的主题。

    在我国，有的法学家提出，除国家权力和私人权利之外，需要建立社会公共权力以及与之相对应的社会公共利益的概念。公民权的核心是自由，社会权利的核心在于自治，国家权力的核心是强制力。而关于公民的权利，英国的经济史学家T.H.马歇尔在考察了公民权演化的历史后提出了三分公民权的概念：即基本民权、政治权利和社会权利。基本民权指人身权利、财产权利、言论自由、信仰自由等基本人权；政治权利则是参与政治的权利，普遍的选举权是核心；社会权利则视公民当然享有教育、健康和养老等权利。

    按照T.H.马歇尔的观点，公民的社会权利是一种延伸了的人权，也包括自由结社的权利。因此，公民的慈善捐赠应属于基本民权，公民自组织慈善组织属于公民的社会权利。在公民个体的社会权利之外，还有没有其他的社会权利呢？例如慈善法人组织的权利即社团自治的权利。这种权利属于扩大了的公民权利，其中的个人的自由权不是绝对的，由于社员们具有某种共同的利益关系，要遵从共同的约定，社会性超越个人性的成分多起来了。

    改革开放30年来，我国的进步应该归功于实现了公民权的解放，把本应属于公民自己的权利，社会自治的功能从国家权力中解放出来。计划体制下，国家对社会生活的干预无所不及，文化、经济、教育、卫生、体育乃至家庭领域。这种干预极大地限制了私人权利的领域，削弱了社会本来应该具有的自治功能。因此，改革开放的一个重要目标就是逐渐缩小国家权力，更多地扩大社会的权利，实现“小政府，大社会”。

    不过，迄今为止，中国的现状仍然是社会权利比较小，国家权力比较庞大且少制约。无论在教育、卫生、科技、体育还是慈善事业发展的领域，如何区别与划分国家权力领域与公民的社会领域，如何使真正属于国家权力的归国家，真正属于社会的权利归社会和公民，仍然是一个重大的现实问题。

    比如说，“5·12”大震震出了一个联合体，叫“5·12民间救助中心”。现在有将近100家机构都成为它的成员。我曾经参加它组织的多次讨论会，发现那真是公民与公民之间，以及不同的社会组织之间完全平等的、自主的对话。

    而公权力起什么作用呢？它是保护公民权利的。四川当地的政府部门发现这个组织不错，发挥了很好的作用，就直接来找这个组织说，你是不是可以考虑登记注册了，我们来帮助你，做你的主管单位，现在这个组织正在注册中。我觉得这就体现了公权力与公民的社会权利之间比较正常的关系。

    公权力就是强权即强制权力，如果我们用公权力代替公民权，把强权当作公民权使用，强制公民去做本应由他个人决定的事情，会出现什么样的效果？在我和国务院法制办的朱卫国处长讨论时，他说这就好比让一个新鲜的肺出现了纤维化，公民权利好比是一个新鲜的呼吸着的肺，“非典”的病毒侵入，让新鲜的肺纤维化也就是硬化，硬化之后的肺阻断了人的呼吸功能，人就活不成了。反过来，用公民权代替公权力，侵占公权力，那就会出现腐败。

    一个法治社会，最重要的是要分清什么是政府的公权力，什么是社会的公民的权利。而且用法律和执行法律的规则和行为、习惯来维护两者的权威和相互关系。在这样的社会生态下公权力和公民权利都是可以自我实现的。但是如果不是一个法治社会，或者说法治社会受到了根本性的损伤的话，两者都不可能自我实现，于是公民就会利用宪法，以各种手段例如信访去撬动政府的公权力，以达到推动政府自我认识自我纠正的目的。这样做，经常经历很多的艰难，一直到最高层、最核心的公权力做出决定才能够实现公民自己的权利。这样的做法脱离了社会的自我调节、社会的自治，牺牲了社会的稳定，它的代价往往是巨大的。

用公权力和公民权利及其相互关系来分析慈善事业的四种现象

    第一，关于慈善风暴。显然，慈善风暴是政府利用自身的公权力即行政权力来摄取民间的慈善资源，是用公权力在替代公民权利。捐赠是每个公民包括法人公民的自由权利，捐多少、捐给哪里不能用强制和强权。而不是让公民权利之间自己协调治理自己的慈善资源。

    第二，关于汶川地震的捐款。民间捐款或是进入财政规划的资金盘子，或是进入政府统一管理的资金方案，这是用政府的权力来调动民间的慈善资源，是用公权力在调动公民权利。

    政府为什么要这样做呢？为什么动不动就按捺不住自己跳出来的冲动，来代替和代管民间的资源呢？政府这样做的后果是什么呢？

    事实上，中国政府的社会动员能力是全世界最强的，政府能够在最短的时间集中最大的资源，也就是“集中力量办大事”，甚至经常听到说只有集中力量才能办大事，或者说只有政府集权才能办大事。但是它导致最大的毛病，就是不利于被集中的民间社会力量的再生。

    有人说，这个相当于抽取地下水来灌地上的禾苗，最后导致整个生态被破坏了。

    慈善事业其实就是一个社会生态结构，小心地呵护它，呵护公民与公民之间的互信、情感、友谊和约定，它就可以不断地再生，就是活的生态结构。用公权力的方式取代它，要遵从某种强制的规定，它就会逐渐枯萎，很难再继续生长了。

    换言之，情感只能用情感来换取，用权利来换取可得一时之效，但是不可持续，最后还是会离婚，还是会毁灭情感。

    有人说，没有秩序是不行的。总希望政府动用公权力来维持秩序。汶川地震的时候我正好在台湾，我认真地考察了台湾在921震后的工作。震后三天他们成立了非营利组织的联盟，当然我也看到了震后我们这里也成立了联盟。为什么要成立联盟。因为大家感觉这么多人到灾区救灾，需要社会秩序。这就是说，公民社会有眼力、有动力、有能力自己发动组织来维持秩序，两岸在这一点上是一致的。而关于资金筹措与管理的方式，两岸的相同点在于都在紧急救援时刻将大笔的民间资金直接交给了政府——这是信任和期望政府尽快组织救灾；不同的是，在震后7天，台湾的一个律师提出应该成立民间的9·21基金会，将交给政府的那部分资金提出来由民间操作，结果真的就这样做了，144亿新台币的资金由政府立法交由9·21基金会组织民间的理事会和执行班子进行完全透明化的运作。而我们至今连到底有多少资金交给政府都说不清，资金到底如何使用的？政府部门也没有一个清楚的交代。

    第三，关于政府举办慈善大会和颁发最高奖。首先我说明我并不认为政府不可以做慈善大会和颁奖，而是感到这是运用公权力来占据慈善组织评价的制高点。慈善组织的评价首先是慈善组织自身和社会慈善界自身的事情，是公民权利之间的事情，是组织自律以及行业自律的事情，首先需要发展自评和互评的机制，要在慈善界倡导社会评价机制。因为这样才能提升公民和公民组织的能力，促进慈善行为与慈善组织的再生产。

    慈善组织有没有能力作这种评价呢？中国红十字基金会在震后组织了一个专家评审委员会，审查在灾区服务的非营利组织的资助申请。共开过三次会，评审过几十个项目，三次会我都认真参加了，尽管我的有些意见也没有被接受，因为得三分之二票决，我的意见没有得到三分之二得票数，我觉得我们大家都在实践和实现着作为公民的社会权利。而且项目执行后还要进行监督。

    再如，壹基金这个组织在2008年作了最有谁影响力的7个民间非营利组织的评选，（请专家和公众投票），每个组织奖励了100万人民币。这个评选以及中国红十字基金会支持灾区服务的非营利组织的项目评审，都是2008年最具社会影响力的两件大事，它其实超过了社会对政府举办的慈善大会的评价。慈善大会的最高奖评出来好几百人，捐款的企业家和慈善工作者都有好几百人，评价的规则也比过去是有所进步，还设立了专家委员会，但是人们对评价的规则、程序、效果，专家的遴选，奖项的设立等等还是提出了很多不同看法。

    由此看来，我认为在评奖上，政府的奖只有评得少、评得精，才真正能够发挥它最高奖的效应，而不是政府占据制高点，将所有的慈善评价通通拿到自己的手中。政府需要培育和支持一些专业的非营利组织来做社会组织的评估，美国就有这样的专业组织，已经存在几十年了。

    第四，关于志愿者招募。是不是做志愿者，参与哪个方面的社会服务，这是每个公民自己的选择权利。是他们的自觉行动。在当代，任何国家、任何地区都有志愿者，也都存在志愿者组织。香港就有一个存在了几十年的义工局，是一个非营利组织，有很多志愿者，很有秩序，也有一整套规范。不是不可以大规模招募。但是，用政府或者准政府的方式来招募志愿者，这在某种意义上是很难排除把志愿者当作政府直接支配的低成本劳动力大军的嫌疑。

    最后，我做一个总结。在中国慈善事业大发展的今天，划清公权力与公民权的界限越发显得其重要和必要。公权力的作用就是保护慈善事业的发展，保护公民权在其中得以顺利实现，公权力超越这个界限，直接替代公民权利的实现，就会侵占、损害公民的权利，就会破坏社会的慈善生态的成长、发育和可持续。

影响中国慈善事业发展的两个极端

于浩 威海市慈善总会办公室主任 

    我认为，目前影响中国慈善事业的发展存在两个极端。

    一是部分专家学者对我国慈善事业的基层工作环境理想化认识的极端。他们认为中国的慈善会应脱离官办色彩，回归其民间性和社会性。对此，作为一名基层慈善工作者，我认为，这种观点并不符合我国现阶段的实际国情。目前，我国的慈善事业的发展仍然处于起步阶段，面临着群众慈善意识普遍不高，慈善组织社会公信力不强和区域慈善文化差异较大等社会问题，特别是西部贫困地区还面临着慈善组织工作人员不足，工作经费得不到保障等问题。在这种社会环境下，让基层慈善会脱离政府支持，回归其民间本性，很可能会适得其反，造成一大批的基层慈善会陷入生存困难、发展缓慢的艰难局面。试想一个连生存都成为问题的慈善会，谈何救助、谈何发展。

    二是部分基层慈善会过分依赖政府做法的极端。目前，就我国的实际国情，大部分的基层慈善会仍然离不开政府支持，需要借助政府的公信力。但这并不是说，看我们的基层慈善会就必须完全依附于政府，成为政府从民间“圈钱”的工具。以牺牲慈善会的自主性和独立性为代价，来换取慈善事业的发展，这并不是我们希望看到的结果。慈善会作为慈善事业发展的载体，应当具备其自主性和独立性，否则它将很难真正发挥其社会保障体系的补充作用。因此，对基层慈善会依靠政府资助的问题，关键是一个度的把握以及怎样把握，才能做到既合理借助政府公信力，又增强慈善组织的自主性和独立性。

    如何处理好这两个极端问题，协调好各方面的关系将至关重要。我认为，目前要解决好这些问题，首先需要党委政府改变对慈善工作的大包大揽的习惯，将自己的角色，从慈善事业的领导者、组织者、经办者，转变为引导和规范慈善事业的监督者、辅助者和服务者；通过“花钱买服务”的方式，为慈善组织搭建募捐救助活动平台，保障活动经费，让慈善组织来做善事，增强慈善组织的社会公信力。对于基层慈善会过分依赖政府的做法，我以为，各级慈善组织，要不断加强自身组织建设，提高善款募集和救助困难群众的能力，对募集的善款尽量做到少提取管理费甚至不提取管理费，将善款真正全部用于救助困难群众；注重打造阳光、透明、公开的慈善运作模式，坚持将慈善信息通过媒体等形式向社会公开，对慈善项目内容及明细进行公示；在每次募捐或救助活动结束后，及时通过新闻媒体公布募捐救助活动情况，接受社会各界监督，促进慈善组织公信力的不断提高。

草根组织要提高沟通能力

伊成略  辽宁省鞍山市呼吸联盟志愿者协会

    我觉得中国慈善事业在发展，这是不争的事实，近年来涌现出越来越多的草根慈善组织就是例证。如果说发展难也是现实，想做好事的人很多，但是能把事做好的人确很少。我们鞍山市呼吸联盟志愿者协会的业务指导单位是市慈善会，无论是指导还是主管，对我会的发展并没有什么阻碍，但也没有起到实质性的推动作用。在与很多NGO交流的过程中，大家都在抱怨注册难，资金难，我以为，注册难是因为你做的还不够。我曾问一个抱怨登记难的NGO“领袖”：你可以告诉我你们市民间组织管理处的处长叫什么名字吗？分管局长叫什么名字？他说不知道，我说你都不了解他，他怎么可能会了解你呢。不了解，你又怎么可能得到支持和关注。从这一点来看，草根组织缺少一种沟通的能力，这应该是最基本的能力，其他的如政府关系的协调能力、媒体合作的品牌推广能力、资源整合能力等等，都是慈善事业发展不可小视的能力。